21 Νοεμβρίου 2024
Γιάννης Βασιλείου
Από την εγκαθίδρυση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (ΕΟΚ), υπήρξε η ανάγκη για μια αποτελεσματική Περιφερειακή Πολιτική. Σύμφωνα με το προοίμιο της Συνθήκης της Ρώμης (1957), τα κράτη-μέλη ήταν βέβαια πως προκειμένου η ΕΟΚ να επιτύχει οικονομική πρόοδο, αλληλεγγύη και κοινωνικοπολιτική σταθερότητα, ήταν απαραίτητο να εξαλειφθούν οι περιφερειακές οικονομικές ανισότητες. Ο στόχος της «Κοινής Αγοράς» έκανε αυτή την ανάγκη πιο εμφανή (Allen, 2000). Υπήρχε ένα σχέδιο για την ίδρυση του Ευρωπαϊκού Κοινωνικού Ταμείου (ΕΚΤ) (που ουσιαστικά ξεκίνησε τη λειτουργία του το 1960) (Milio, 2010) και της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων (ΕΤΕ), αλλά δεν υπήρχε καμία πρόβλεψη για μια Πολιτική Συνοχής ή ένα Ταμείο Συνοχής, παρότι η Επιτροπή ήταν πάντα υπέρ μιας τέτοιας πράξης. Το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ) άρχισε να επιδοτεί την Κοινή Αγροτική Πολιτική (ΚΑΠ) το 1962 (Milio, 2010).
Οι κύριοι λόγοι για την έλλειψη οργάνων πολιτικής στα χέρια της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την υλοποίηση μιας αποτελεσματικής Περιφερειακής Πολιτικής στη διάρκεια εκείνων των πρώτων δεκαετιών ήταν δύο: α) οι εθνικές κυβερνήσεις και όχι η ΕΟΚ ήταν υπεύθυνες για τις πολιτικές περιφερειακής ανάπτυξης και β) η Περιφερειακή Πολιτική βασίστηκε στη λανθασμένη υπόθεση πως η Κοινή Αγορά θα εξάλειφε τις περιφερειακές οικονομικές ανισότητες (Leonardi, 2005).
Ο στόχος της Περιφερειακής Πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) ήταν ανέκαθεν η συνοχή. Η οικονομική συνοχή είναι θεμελιώδης για την ΕΕ καθώς είναι ο πιο σημαντικός ακρογωνιαίος λίθος για την επίτευξη της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Η συνοχή σχετίζεται όχι μόνο με την οικονομική πρόοδο αλλά επίσης με θέματα όπως η πολιτική ολοκλήρωση, ο εκδημοκρατισμός και η ασφάλεια..
Οι έννοιες της συνοχής και της σύγκλισης σχετίζονται με την έννοια της ολοκλήρωσης. Η ενοποίηση είναι μια διαδικασία παράλληλη με τη συνοχή και βασίζεται στην εγκαθίδρυση υπερεθνικών (ή διακυβερνητικών) θεσμών που θα ασχολούνται με τη λήψη αποφάσεων, τις διαδικασίες υλοποίησης και τη συμμόρφωση με τους κανονισμούς της ΕΕ (Armstrong, 2004).
Αναφορικά με την ΕΕ, είναι αδύνατο να επιτευχθεί σύγκλιση και συνοχή χωρίς την αποτελεσματική λειτουργία των θεσμών στο επίπεδο της ΕΕ. Η συνοχή είναι δυνατή εάν οι υπερεθνικοί θεσμοί καταλήγουν στις κατάλληλες αποφάσεις που θα την καθιστούν δυνατή. Επίσης, η συνοχή μπορεί να λειτουργήσει ως ένα ερέθισμα για της αναγκαίες πολιτικές αποφάσεις προκειμένου να λάβουν χώρα η σύγκλιση και η ενοποίηση. Εντούτοις, σύμφωνα με τον Leonardi (2005), αν η πολιτική επέστρεφε στο εθνικό επίπεδο, δεν θα επέφερε τη συνοχή και την πολιτική ενοποίηση για την ευρύτερη ΕΕ (Leonardi, 2005). Η συνταγή για μια αποτελεσματική περιφερειακή σύγκλιση θα ήταν μια επιτυχημένη συνεργασία μεταξύ θεσμών σε εθνικό, περιφερειακό και ευρωπαϊκό επίπεδο.
Το 1975 ιδρύθηκε το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) (Milio, 2010) και στόχος του ήταν ν’ αρχίσει η Επιτροπή να εξαλείφει τις περιφερειακές ανισότητες (Allen, 2000). Ωστόσο, ο κύριος λόγος δημιουργίας του ΕΤΠΑ ήταν να διευκολυνθούν τα κράτη-μέλη να επιτύχουν μία συμφωνία επί ενός πολύ ευρύτερου συνόλου στόχων. Η συμφωνία αυτή ήταν το αποτέλεσμα της Συνόδου Κορυφής της Χάγης το 1969, όπου τα κράτη-μέλη συμφώνησαν σε δύο σημαντικούς μακροπρόθεσμους στόχους: τη διεύρυνση της ΕΕ και μια πορεία προς την Οικονομική και Νομισματική Ένωση (ΟΝΕ) (Allen, 2000). Σε αυτό το πλαίσιο, μια περιφερειακή πολιτική όχι μόνο θα οδηγούσε προς την οικονομική πρόοδο μεμονωμένων κρατών-μελών, αλλά θα επέτρεπε σε όλα τα κράτη-μέλη της ΕΕ να επωφεληθούν από την εγκαθίδρυση μιας Ενιαίας Αγοράς και τη σταδιακή απομάκρυνση όλων των φραγμών στο εμπόριο.
Τα κύρια χαρακτηριστικά της Περιφερειακής Πολιτικής της ΕΟΚ που ξεκίνησε το 1975 ήταν α) η επικράτηση των τομεακών στόχων και προγραμμάτων σε στενή συνεργασία με εκείνα που έθεταν οι εθνικές (εγχώριες) πολιτικές, β) η εστίαση σε ολόκληρη την εθνική επικράτεια, με την προσδοκία πως θα υπήρχαν θετικά αποτελέσματα για τις λιγότερο αναπτυγμένες περιοχές, γ) ο σχεδιασμός προγραμμάτων και έργων με μεμονωμένους στόχους, δ) η διάρθρωση παρεμβάσεων με διάρκεια ενός μόνο έτους, ε) ο προσδιορισμός πολιτικών με τη χρήση διακυβερνητικών διαδικασιών που ενέπλεκαν τις εθνικές κυβερνήσεις και στ) η ευθύνη της ΕΟΚ για την αποζημίωση των εθνικών κυβερνήσεων για ό,τι επιτυγχάνουν με όρους Περιφερειακής Πολιτικής (Leonardi, 2005).
Στη διάρκεια αυτής της περιόδου, υπήρξε μία ελάχιστη ανάμειξη της Επιτροπής στην εφαρμογή της Περιφερειακής Πολιτικής της ΕΟΚ. Οι εθνικές κυβερνήσεις ήταν κυρίως υπεύθυνες για την Περιφερειακή Πολιτική (Armstrong, 2004), τέθηκε ένα σύστημα ποσοστώσεων στις διαδικασίες διαπραγμάτευσης των κρατών-μελών και υπήρξε ένας ετήσιος καταμερισμός των πόρων της ΕΟΚ, θεωρούμενων ως αποζημιώσεων, σύμφωνα με τις ποσοστώσεις των κρατών-μελών (Leonardi, 2005).
Το πρόβλημα με την Περιφερειακή Πολιτική σε όλα τα Μεσογειακά κράτη-μέλη της ΕΕ των 12, και ειδικά στην Ιταλία, ήταν πως συγκρουόταν με τις απαιτήσεις της ΕΕ. Η ιταλική εθνική κυβέρνηση [μέχρι τον Πρώτο Κύκλο Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης (ΚΠΣ)] ήταν αντίθετη στην πολυεπίπεδη διακυβέρνηση και κρατούσε το μονοπώλιο στο πλαίσιο της λήψης αποφάσεων χωρίς να παραχωρεί κάποια σημαντική ευθύνη λήψης αποφάσεων στις περιφερειακές ή στις τοπικές αρχές. Μπορούμε να υποστηρίξουμε πως αυτή η συγκεντρωτική περιφερειακή πολιτική βρίσκεται σε συμφωνία με τον διακυβερνητισμό και είναι εντελώς αντίθετη στην πιο υπερεθνική Πολιτική Συνοχής της ΕΕ (Milio, 2010).
Εκτός από την εγκαθίδρυση του ΕΤΠΑ, η συμφωνία του 1975 ήταν σημαντική για δύο ακόμη λόγους: α) 1,3 δισ. ECU (European Currency Unit) συμφωνήθηκαν για την περίοδο 1975-1978, και β) καθορίστηκαν εθνικές ποσοστώσεις για τον καταμερισμό των κονδυλίων. Έμφαση επίσης δόθηκε στην αρχή της προσθετικότητας.
Η Γενική Διεύθυνση XVI, υπεύθυνη για την Περιφερειακή Πολιτική, έκανε αρκετές προσπάθειες να πείσει τα κράτη-μέλη πως οι εθνικές δαπάνες δεν θα έπρεπε να υποκαθιστώνται από τα κονδύλια του ΕΤΠΑ. Τα κονδύλια του ΕΤΠΑ θα έπρεπε να είναι πρόσθετα στα εθνικά-κυβερνητικά ταμεία και να χρησιμοποιηθούν για επενδύσεις. Το πρώτο πρόβλημα εμφανίστηκε όταν οι εθνικές κυβερνήσεις αρνήθηκαν να περιορίσουν την αξία των αιτήσεών τους για προγράμματα σύμφωνα με τις ορισμένες ποσοστώσεις (Allen, 2000).
Ιδρύθηκε μια Επιτροπή Περιφερειακής Πολιτικής για να συζητά και να αναπτύσσει τις έννοιες που επρόκειτο κατόπιν να μετατραπούν στις αρχές της προσθετικότητας και της εταιρικής σχέσης. Το 1979 και το 1984 πραγματοποιήθηκαν κι άλλες μεταρρυθμίσεις, αλλά ακόμη «η Επιτροπή και οι περισσότερες περιφερειακές αρχές έβρισκαν τους εαυτούς τους περιθωριοποιημένους σε μια πολιτική διαδικασία που γρήγορα έγινε ένα εργαλείο κατασκευής εθνικής πολιτικής» (Allen, 2000: 248).
Το 1979, το Συμβούλιο συμφώνησε με την πρόταση της Επιτροπής για ένα μικρό χωρίς ποσοστώσεις τμήμα, ενώ το 1984 εκείνες οι ποσοστώσεις είχαν «μετατραπεί σε ένα χαλαρό, ενδεικτικό εύρος» (Allen, 2000: 254), το οποίο προσέφερε στην Επιτροπή ευχέρεια επί περίπου 11% του προϋπολογισμού του ΕΤΠΑ. Την ίδια χρονιά, το Συμβούλιο ανακοίνωσε πως το 20% του ΕΤΠΑ θα αφορούσε προγράμματα και όχι μεμονωμένα πρότζεκτ. Κάποια από εκείνα τα προγράμματα θα πραγματοποιούντο από κράτη-μέλη και άλλα από την Επιτροπή. Ληφθήκαν μέτρα για καλύτερο συντονισμό μεταξύ του ΕΚΤ, του ΕΤΠΑ και των τομέων καθοδήγησης του ΕΓΤΠΕ (Allen, 2000).
Η Επιτροπή επιχείρησε να ασκήσει την Περιφερειακή Πολιτική σε ένα υπερεθνικό πλαίσιο ενώ τα κράτη-μέλη ενδιαφέρονταν περισσότερο για ένα διακυβερνητικό πλαίσιο. Ένα σημαντικό εμπόδιο στις προσπάθειες της Επιτροπής να αναμορφώσει τους κανόνες του ΕΤΠΑ ήταν πως αυτό απαιτούσε την ομοφωνία του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου. Επιπλέον, οι εκταμιεύσεις του ΕΤΠΑ ήταν ένα μη υποχρεωτικό στοιχείο στον προϋπολογισμό της ΕΕ και γι’ αυτό το λόγο υποβαλλόταν στην έγκριση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Κάθε αύξηση του ΕΤΠΑ (αν συνδυαζόταν με μεγαλύτερη αυτονομία της Επιτροπής έναντι των κρατών-μελών) θα είχε ως αποτέλεσμα μεγαλύτερη επιρροή για το Κοινοβούλιο (Allen, 2000). Στις δεκαετίες του 1970 και 1980 φάνηκε πως τα κράτη-μέλη ενδιαφέρονταν περισσότερο για τα δικά τους συμφέροντα και λιγότερο για το να εργαστούν μαζί για τη μείωση των περιφερειακών ανισοτήτων. Τα εθνικά και διακυβερνητικά συμφέροντα έρχονταν πρώτα στον κατάλογο, ενώ η έμφαση της ΕΕ στην υπερεθνικότητα ερχόταν τελευταία.
Η Ενιαία Ευρωπαϊκή Πράξη (ΕΕΠ) (1986) και τα Μεσογειακά Ολοκληρωμένα Προγράμματα (ΜOΠ) έδωσαν πράγματι ώθηση στις προσπάθειες εφαρμογής μιας αποτελεσματικής Περιφερειακής Πολιτικής (Allen, 2000) αν και το βασικό ερώτημα στα μέσα της δεκαετίας του 1980 ήταν εάν τα ΜOΠ θα μπορούσαν να εφαρμοστούν με επιτυχία, δεδομένων των περιφερειακών ανισοτήτων που υπήρχαν στην Ισπανία και την Ιταλία.
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ
Allen, David (2000), “Cohesion and the Structural Funds”, σε Wallace, Helen και Wallace, William, (επιμ.), Policy-Making in the European Union (Οξφόρδη: Oxford University Press), σελ. 243-265.
Armstrong, Harvey (2004), “Regional Policy”, σε El-Agraa, Ali M., (επιμ.), The European Union (Λονδίνο: Prentice Hall), σελ. 401-420.
Armstrong, Harvey και Taylor, Jim (1993), Regional Economics and Policy (Λονδίνο: Harvester Wheatsheaf).
Dinan, Desmond (1999), Ever Closer Union? An Introduction to European Integration (Μπάσινγκστοουκ: Palgrave Macmillan).
Leonardi, Robert (2005), Cohesion Policy in the European Union (Λονδίνο: Palgrave).
Milio, Simona (2010), “Cohesion Policy: A Case Study of Implementation Variation among Member States”, in Milio, Simona (επιμ.), From Policy to Implementation in the European Union: The Challenge of a Multi-Level Governance System (Λονδίνο: Tauris Academic Studies, an imprint of I.B. Tauris Publishers), σελ. 23-30.
Tondl, Gabriele (2004), “EU Regional Policy. Experiences and Future Concerns”, EI Working Paper 59, Vienna: Europainstitut, WIRTSSCHAFTSUNIVERSITAT WIEN, Working Papers, διαθέσιμο σε http://www.wu.ac.at/europainstitut/pub/workingpaper/wp74/wp59 (πρόσβαση στις 19/5/06).
